解讀國務院令2010年第587號：新《發票管理辦法》
?? 經國務院批準，新的《發票管理辦法》（以下簡稱“新《辦法》”）將于今年2月1日起施行。修改后的管理辦法進一步加大了對發票違法行為的懲處力度，對虛開、偽造、變造、轉讓發票違法行為的罰款上限由5萬元提高為50萬元。為了幫助納稅人準確理解相關規定，對照舊《發票管理辦法》相關條款，我們將就新《辦法》修訂后相關條款的理解作逐一分析。
第一條 為了加強發票管理和財務監督，保障國家稅收收入，維護經濟秩序，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》，制定本辦法。
解讀：第一條的要義在于，發票是為保障國家稅收收入服務的，發票是手段，收入是宗旨。也就是說，發票不合規，權責發生制很難貫徹執行。比如約定三年后付房租，按權責發生制企業得預提每年房租費用，但按照營業稅相關規定，預收房租的按預收款確認收入，沒有預收款的，簽合同時按合同約定時間確認納稅義務，這樣營業稅發票只能三年后才開，前兩年沒有發票，會計上作費用處理，但是因為沒有發票，要全額作納稅調增處理，這就是發票管理與會計處理的矛盾之處。
第二條 在中華人民共和國境內印制、領購、開具、取得、保管、繳銷發票的單位和個人（以下稱印制、使用發票的單位和個人），必須遵守本辦法。
解讀：新《辦法》增加了“繳銷”兩個字，意味著將實現對發票從出生（印制）到死亡（繳銷銷毀）的全程監控。
第三條 本辦法所稱發票，是指在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動中，開具、收取的收付款憑證。
解讀：發票主要是針對流轉稅業務的財務憑證，購銷商品屬于增值稅范疇，提供或接受服務則屬營業稅范圍。從事其他經營活動中的發票事項，比如賣舊房，盡管舊房算不上是商品，也不是服務，但是也要開具發票。一般而言應當由銷售方或提供方開發票，但有時購買方和接受服務方也得開發票，最典型的是農產品收購憑證。
第四條 國務院稅務主管部門統一負責全國的發票管理工作。省、自治區、直轄市國家稅務局和地方稅務局（以下統稱省、自治區、直轄市稅務機關）依據各自的職責，共同做好本行政區域內的發票管理工作。財政、審計、工商行政管理、公安等有關部門在各自的職責范圍內，配合稅務機關做好發票管理工作。
解讀：此次發布的新《辦法》法律層次較高，是國務院總理溫家寶簽署的，屬于行政法規。不但是處理發票問題的重要依據，也是法院等部門執法的重要依據。比國稅函或國稅發等文件的層次高，采信范圍廣。
第五條 發票的種類、聯次、內容以及使用范圍由國務院稅務主管部門規定。
解讀：發票是企業經營活動中重要的財務收支的法定憑證，是會計核算的原始依據，也是審計機關、稅務機關執法檢查的重要依據。當前，由于發票種類繁多，有機打發票、手工發票還有網絡發票，納稅人很難準確把握所有發票的使用范圍和防偽等問題。此外，還有克隆發票的問題，納稅人往往上網一查，發票號碼、代碼都是真的，就是內容是假的，不法分子通過各種關系搞到發票代碼與號碼，而后制作假發票，納稅人防不勝防。所以，確定發票的種類、聯次、內容以及使用范圍以及防偽等問題就應該是國家稅務總局等國務院稅務主管部門的一項很重要的工作。就此，國家稅務總局曾下發《全國普通發票簡并票種統一式樣工作實施方案》（國稅發[2009]142號），主要宗旨是2011年1月1號開始實施新版發票，在全國范圍實現票種簡并，式樣統一，向網絡開具與機打發票前進，逐步縮小手工發費使用面。
第六條 對違反發票管理法規的行為，任何單位和個人可以舉報。稅務機關應當為檢舉人保密，并酌情給予獎勵。
解讀：鼓勵單位和個人舉報發票違規行為，加大違規使用發票的成本和社會監督力量。
第七條 增值稅專用發票由國務院稅務主管部門確定的企業印制；其他發票，按照國務院稅務主管部門的規定，由省、自治區、直轄市稅務機關確定的企業印制。禁止私自印制、偽造、變造發票。
第八條 印制發票的企業應當具備下列條件：
（一）取得印刷經營許可證和營業執照；
（二）設備、技術水平能夠滿足印制發票的需要；
（三）有健全的財務制度和嚴格的質量監督、安全管理、保密制度。
稅務機關應當以招標方式確定印制發票的企業，并發給發票準印證。
解讀：舊《辦法》規定，增值稅專用發票由國家稅務總局統一印制，而新《辦法》規定，增值稅專用發票由國務院稅務主管部門確定的企業印制，其他發票，按照國務院稅務主管部門的規定，由省、自治區、直轄市稅務機關確定的企業印制。而且新《辦法》第八條專門規定了要以“招標方式”來確定印制發票的企業。這一規定實質上是將發票印制企業全部納入了政府采購的監控范圍之內，可以有效防止私自印制、偽造、變造發票情況的出現。
第九條 印制發票應當使用國務院稅務主管部門確定的全國統一的發票防偽專用品。禁止非法制造發票防偽專用品。
第十條 發票應當套印全國統一發票監制章。全國統一發票監制章的式樣和發票版面印刷的要求，由國務院稅務主管部門規定。發票監制章由省、自治區、直轄市稅務機關制作。禁止偽造發票監制章。發票實行不定期換版制度。
第十一條 印制發票的企業按照稅務機關的統一規定，建立發票印制管理制度和保管措施。發票監制章和發票防偽專用品的使用和管理實行專人負責制度。
解讀：按照相關部門的解釋，此次發布新《辦法》的一個主要目的就是因為當前制售和使用假發票、不依法開具發票等違法行為花樣翻新且日益嚴重，管理辦法規定的防控措施亟待相應完善。發票防偽是保障發票真與否的關鍵，因此統一發票防偽專用品至關重要。而發票監制章就好象人民幣上的“中國人民銀行”六個大字一樣，發票不定期換版也是學了紙幣制作道理。因此，上述三條規定的目的都是要將發票防偽和監管納入全國統一管理范疇。其中第十條強化了稅務機關在發票印制中的具體責任。
第十二條 印制發票的企業必須按照稅務機關批準的式樣和數量印制發票。
解讀：舊《辦法》的第十條規定：“印制發票的企業應當按照稅務機關批準的式樣和數量印制發票?！毙隆掇k法》將“應當”改成“必須”，強化對發票印數的管理。
第十三條 發票應當使用中文印制。民族自治地方的發票，可以加印當地一種通用的民族文字。有實際需要的，也可以同時使用中外兩種文字印制。
解讀：該條規定充分考慮到了少數民族地區發票使用的實際情況，發票管理在強硬中凸顯人性化的一面。
第十四條 各省、自治區、直轄市內的單位和個人使用的發票，除增值稅專用發票外，應當在本省、自治區、直轄市內印制；確有必要到外省、自治區、直轄市印制的，應當由省、自治區、直轄市稅務機關商印制地省、自治區、直轄市稅務機關同意，由印制地省、自治區、直轄市稅務機關確定的企業印制。禁止在境外印制發票。
解讀：本條是對發票印制區域的規定，與舊《辦法》無實質不同。
第十五條 需要領購發票的單位和個人，應當持稅務登記證件、經辦人身份證明、按照國務院稅務主管部門規定式樣制作的發票專用章的印模，向主管稅務機關辦理發票領購手續。主管稅務機關根據領購單位和個人的經營范圍和規模，確認領購發票的種類、數量以及領購方式，在5個工作日內發給發票領購簿。單位和個人領購發票時，應當按照稅務機關的規定報告發票使用情況，稅務機關應當按照規定進行查驗。
解讀：本條與舊《辦法》相比，修改了需要持“發票專用章”領購發票的規定。舊《辦法》第十六條規定：“申請領購發票的單位和個人應當提出購票申請，提供經辦人身份證明、稅務登記證件或者其他有關證明，以及財務印章或者發票專用章的印模，經主管稅務機關審核后，發給發票領購簿。領購發票的單位和個人應當憑發票領購簿核準的種類、數量以及購票方式，向主管稅務機關領購發票?！?/span>
領購發票發票專用章一般情況下是對沒有財務專用章或個體工商戶才有的，新《辦法》要求提供發票專用章印模而不是舊《辦法》在財務印章與發票專用章之間二選一的方式，新《辦法》還對發票專用章式樣進行了總局層次的規定，其地位大大提高。按照國家稅務總局日前發布的《國家稅務總局關于發票專用章式樣有關問題的公告》（國家稅務總局公告2011年第7號）明確，從2011年2月1日起將在全國啟用新的發票專用章式樣。另外，領購發票還是實行先領發票領購薄的模式，但是有五個工作日的限制，這對于稅務機關也是一個約束。
第十六條 需要臨時使用發票的單位和個人，可以憑購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經營活動的書面證明、經辦人身份證明，直接向經營地稅務機關申請代開發票。依照稅收法律、行政法規規定應當繳納稅款的，稅務機關應當先征收稅款，再開具發票。稅務機關根據發票管理的需要，可以按照國務院稅務主管部門的規定委托其他單位代開發票。禁止非法代開發票。
解讀：將舊《辦法》第十七條改為第十六條，將原國稅函[2004]1027號文件中關于代開發票的規定寫入《發票管理辦法》，提升了相關規定的法律級次。新《辦法》對代開發票進行了詳細的規定。特別明確了沒有稅務登記證開票的問題。比如常見的農民銷售自產農產品的開發票的問題，此次新《辦法》明確可以向經營地稅務機關申請代開，并規定了詳細流程。而舊《辦法》第十七條僅規定“需要臨時使用發票的單位和個人，可以直接向稅務機關申請辦理。”并未就如何開具進行細化。
第十七條 臨時到本省、自治區、直轄市以外從事經營活動的單位或者個人，應當憑所在地稅務機關的證明，向經營地稅務機關領購經營地的發票。臨時在本省、自治區、直轄市以內跨市、縣從事經營活動領購發票的辦法，由省、自治區、直轄市稅務機關規定。
解讀：該條與舊《辦法》規定沒有不同。
第十八條 稅務機關對外省、自治區、直轄市來本轄區從事臨時經營活動的單位和個人領購發票的，可以要求其提供保證人或者根據所領購發票的票面限額以及數量交納不超過1萬元的保證金，并限期繳銷發票。按期繳銷發票的，解除保證人的擔保義務或者退還保證金；未按期繳銷發票的，由保證人或者以保證金承擔法律責任。稅務機關收取保證金應當開具資金往來結算票據。
解讀：新《辦法》將第十九條改為第十八條。本條與舊《辦法》最大的區別是最后一句話，舊《辦法》規定“稅務機關收取保證金應當開具收據?！倍隆掇k法》改為“稅務機關收取保證金應當開具資金往來結算票據。”按照財綜[2010]1號文件第七條的規定，“由行政事業單位暫時收取，在經濟活動結束后需退還原付款單位或個人，不構成本單位收入的款項，如押金、定金、保證金及其他暫時收取的各種款項等?！笨梢允褂觅Y金往來結算票據。新版“資金往來結算票據”與舊版“往來款票據”的使用范圍有很大變化。新版使用范圍嚴格限定在行政事業單位暫收款項、代收款項，行政事業單位內部各部門之間、單位與個人之間發生的其他資金往來且不構成本單位收入的款項，以及財政部門認定的不作為行政事業單位收入的其他資金往來行為。行政事業單位取得的經營服務性收入、政府非稅收入、社會團體取得會費收入、公立醫療機構從事醫療服務取得的收入，行政事業單位取得的撥入經費、財政補助收入、上級補助收入等形成本單位收入的，均不得使用資金往來結算票據。
第十九條 銷售商品、提供服務以及從事其他經營活動的單位和個人，對外發生經營業務收取款項，收款方應當向付款方開具發票；特殊情況下，由付款方向收款方開具發票。
第二十條 所有單位和從事生產、經營活動的個人在購買商品、接受服務以及從事其他經營活動支付款項，應當向收款方取得發票。取得發票時，不得要求變更品名和金額。
第二十一條 不符合規定的發票，不得作為財務報銷憑證，任何單位和個人有權拒收。
解讀：上述三條與舊《辦法》無不同規定。特殊情況比較典型的是收購農副產品的收購憑證。
第二十二條 開具發票應當按照規定的時限、順序、欄目，全部聯次一次性如實開具，并加蓋發票專用章。任何單位和個人不得有下列虛開發票行為：
?。ㄒ唬樗?、為自己開具與實際經營業務情況不符的發票；
?。ǘ┳屗藶樽约洪_具與實際經營業務情況不符的發票；
?。ㄈ┙榻B他人開具與實際經營業務情況不符的發票。
解讀：將第二十三條改為第二十二條，新《辦法》增加“虛開發票”的行為界定。新規定更為嚴格。明確“介紹他人開具與實際經營業務情況不符的發票?！币矊儆谔撻_。新《辦法》第四十一條明確了虛開的具體處罰規定。
第二十三條 安裝稅控裝置的單位和個人，應當按照規定使用稅控裝置開具發票，并按期向主管稅務機關報送開具發票的數據。使用非稅控電子器具開具發票的，應當將非稅控電子器具使用的軟件程序說明資料報主管稅務機關備案，并按照規定保存、報送開具發票的數據。國家推廣使用網絡發票管理系統開具發票，具體管理辦法由國務院稅務主管部門制定。
解讀：將第二十四條、第四十三條改為第二十三條。修改后的新《辦法》規定提法更符合實際情況。網絡開具發票已經成為潮流，不少地區已經開始試點。
第二十四條 任何單位和個人應當按照發票管理規定使用發票，不得有下列行為：
?。ㄒ唬┺D借、轉讓、介紹他人轉讓發票、發票監制章和發票防偽專用品；
?。ǘ┲阑蛘邞斨朗撬阶杂≈?、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運輸；
?。ㄈ┎鸨臼褂冒l票；
?。ㄋ模U大發票使用范圍；
?。ㄎ澹┮云渌麘{證代替發票使用。
稅務機關應當提供查詢發票真偽的便捷渠道。
解讀：新《辦法》將第二十五條改為第二十四條。新《辦法》對不按規定使用發票的情形進行了細化。比如第二款：知道或者應當知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運輸。第五款：以其他憑證代替發票使用。
第二十五條 除國務院稅務主管部門規定的特殊情形外，發票限于領購單位和個人在本省、自治區、直轄市內開具。省、自治區、直轄市稅務機關可以規定跨市、縣開具發票的辦法。
解讀：新《辦法》將第二十六條改為第二十五條，規定更完整。特殊情形比如《國家稅務總局關于中國石化集團銷售實業公司資產租賃收入征收營業稅問題的通知》（國稅發[2005]204號）規定：北京的銷售實業公司實際收取的不動產租金收入可以向實際支付租金的石化股份有關分子公司開具由北京市地方稅務局監制的發票。
第二十六條 除國務院稅務主管部門規定的特殊情形外，任何單位和個人不得跨規定的使用區域攜帶、郵寄、運輸空白發票。禁止攜帶、郵寄或者運輸空白發票出入境。
解讀：新《辦法》將第二十七條改為第二十六條，進一步完善相關規定。
第二十七條 開具發票的單位和個人應當建立發票使用登記制度，設置發票登記簿，并定期向主管稅務機關報告發票使用情況。
第二十八條 開具發票的單位和個人應當在辦理變更或者注銷稅務登記的同時，辦理發票和發票領購簿的變更、繳銷手續。
第二十九條 開具發票的單位和個人應當按照稅務機關的規定存放和保管發票，不得擅自損毀。已經開具的發票存根聯和發票登記簿，應當保存5年。保存期滿，報經稅務機關查驗后銷毀。
解讀：上述三條規定與舊《辦法》完全一樣，未作改動。
第三十條 稅務機關在發票管理中有權進行下列檢查：
?。ㄒ唬z查印制、領購、開具、取得、保管和繳銷發票的情況；
?。ǘ┱{出發票查驗；
?。ㄈ┎殚?、復制與發票有關的憑證、資料；
（四）向當事各方詢問與發票有關的問題和情況；
?。ㄎ澹┰诓樘幇l票案件時，對與案件有關的情況和資料，可以記錄、錄音、錄像、照像和復制。
解讀：新《辦法》將第三十一條改為第三十條，第一款中增加“繳銷”發票的情況。
第三十一條 印制、使用發票的單位和個人，必須接受稅務機關依法檢查，如實反映情況，提供有關資料，不得拒絕、隱瞞。稅務人員進行檢查時，應當出示稅務檢查證。
第三十二條 稅務機關需要將已開具的發票調出查驗時，應當向被查驗的單位和個人開具發票換票證。發票換票證與所調出查驗的發票有同等的效力。被調出查驗發票的單位和個人不得拒絕接受。稅務機關需要將空白發票調出查驗時，應當開具收據；經查無問題的，應當及時返還。
第三十三條 單位和個人從中國境外取得的與納稅有關的發票或者憑證，稅務機關在納稅審查時有疑義的，可以要求其提供境外公證機構或者注冊會計師的確認證明，經稅務機關審核認可后，方可作為記賬核算的憑證。
第三十四條 稅務機關在發票檢查中需要核對發票存根聯與發票聯填寫情況時，可以向持有發票或者發票存根聯的單位發出發票填寫情況核對卡，有關單位應當如實填寫，按期報回。
解讀：上述四條規定與舊辦法規定沒有不同。
第三十五條 違反本辦法的規定，有下列情形之一的，由稅務機關責令改正，可以處1萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：
（一）應當開具而未開具發票，或者未按照規定的時限、順序、欄目，全部聯次一次性開具發票，或者未加蓋發票專用章的；
?。ǘ┦褂枚惪匮b置開具發票，未按期向主管稅務機關報送開具發票的數據的；
（三）使用非稅控電子器具開具發票，未將非稅控電子器具使用的軟件程序說明資料報主管稅務機關備案，或者未按照規定保存、報送開具發票的數據的；
?。ㄋ模┎鸨臼褂冒l票的；
?。ㄎ澹U大發票使用范圍的；
（六）以其他憑證代替發票使用的；
（七）跨規定區域開具發票的；
?。ò耍┪窗凑找幎ɡU銷發票的；
（九）未按照規定存放和保管發票的。
解讀：新《辦法》將第三十六條改為第三十五條，細化并完善了發票違規行為。舊《辦法》規定有兩種或兩種以上行為的，可以分別處罰，新《辦法》雖然沒有說，但道理應當適用。
第三十六條 跨規定的使用區域攜帶、郵寄、運輸空白發票，以及攜帶、郵寄或者運輸空白發票出入境的，由稅務機關責令改正，可以處1萬元以下的罰款；情節嚴重的，處1萬元以上3萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收。丟失發票或者擅自損毀發票的，依照前款規定處罰。
解讀：新《辦法》將第三十七條改為第三十六條，加重處罰力度。之所以對上述行為新《辦法》比舊《辦法》加重了處罰力度，是因為這些行為帶有明顯的故意行為。
第三十七條 違反本辦法第二十二條第二款的規定虛開發票的，由稅務機關沒收違法所得；虛開金額在1萬元以下的，可以并處5萬元以下的罰款；虛開金額超過1萬元的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法代開發票的，依照前款規定處罰。
解讀：新《辦法》增加一條，作為第三十七條，加大對虛開和代開發票的處罰力度。加大對虛開發票的處罰是正確的，同樣是未按規定開具發票，但虛開發票明顯是故意性質，且造成自己或對方偷騙稅，所以要嚴厲處罰，不僅是罰款的問題，虛開的還要補稅。
第三十八條 私自印制、偽造、變造發票，非法制造發票防偽專用品，偽造發票監制章的，由稅務機關沒收違法所得，沒收、銷毀作案工具和非法物品，并處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款；對印制發票的企業，可以并處吊銷發票準印證；構成犯罪的，依法追究刑事責任。前款規定的處罰，《中華人民共和國稅收征收管理法》有規定的，依照其規定執行。
第三十九條 有下列情形之一的，由稅務機關處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，處5萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：
?。ㄒ唬┺D借、轉讓、介紹他人轉讓發票、發票監制章和發票防偽專用品的；
?。ǘ┲阑蛘邞斨朗撬阶杂≈?、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運輸的。
解讀：新《辦法》將第三十八條改為第三十八條、第三十九條，并加重對倒賣發票等違法行為的處罰力度。注意舊《辦法》是“可以并處”言下之意也可以不處，但新《辦法》則是“并處”必須處，另外征管法第71條：非法印制發票的，銷毀非法印制發票，沒收違法所得和作案工具，并處1萬元以上5萬元以下的罰款，構成犯罪的，依法追分刑事責任，也就是說發票管理辦法作為行政法規效力不及作為法律的征管法，非法印制發票的，只能罰1-5萬，而不能罰5-50萬了。
第四十條 對違反發票管理規定2次以上或者情節嚴重的單位和個人，稅務機關可以向社會公告。
解讀：新《辦法》增加一條，作為第四十條。
第四十一條 違反發票管理法規，導致其他單位或者個人未繳、少繳或者騙取稅款的，由稅務機關沒收違法所得，可以并處未繳、少繳或者騙取的稅款1倍以下的罰款。
解讀：該條將違規責任前置，增加違規者的成本，加大處罰力度。
第四十二條 當事人對稅務機關的處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。
解讀：新《辦法》將第四十條改為第四十二條。行政復議不一定非得向上一級稅務機關申請，比如對省地稅局決定不服的，既可以向總局復議也可以向省政府復議，因此新《辦法》作出了修改。
第四十三條 稅務人員利用職權之便，故意刁難印制、使用發票的單位和個人，或者有違反發票管理法規行為的，依照國家有關規定給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
解讀：新《辦法》首次明確提出對稅務人員違反發票管理法規行為的處罰規定。
第四十四條 國務院稅務主管部門可以根據有關行業特殊的經營方式和業務需求，會同國務院有關主管部門制定該行業的發票管理辦法。國務院稅務主管部門可以根據增值稅專用發票管理的特殊需要，制定增值稅專用發票的具體管理辦法。
解讀：新《辦法》將第四十二條改為第四十四條，取消了專業發票的提法。目前沒用稅務監制發票的有鐵道、民航等特殊部門，但相信發票一統天下的趨勢不可避免，所以新《辦法》說總局要會同有關主管部門制定“發票”管理辦法，不管你同不同意，其他部門的行業票據已經定性為發票。